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AIX-LA-CHAPELLE : UN TRAITÉ RÉCHAUFFÉ

Diplomatie. En comparant les deux traités franco-allemands de 1963 et 2019, on se rend compte que Macron, sous prétexte de renforcer et d’actualiser le traité initial, ne fait que l’affadir – et lui promettre la même inefficacité.

Le traité signé par le président Emmanuel Macron et la chancelière Angela Merkel à Aix-la-Chapelle le 23 janvier a suscité avant même la cérémonie un étonnant déchaînement médiatique : il établirait une sorte de lien de vassalité de Paris envers Berlin, il aboutirait à la restitution de l’Alsace et de la Lorraine à l’Allemagne, à l’attribution du siège de membre permanent au Conseil de sécurité, que la France occupe depuis 1945, à la République fédérale !

Ces imaginations sont surtout la preuve que la relation franco-allemande, censée constituer le moteur de l’Union européenne, ne va pas bien. Elle me paraît s’être dégradée, en particulier dans l’esprit public, à la suite de deux facteurs : l’échec dès 2013 du calcul de François Hollande, qui comptait naïvement sur Berlin pour accompagner et faciliter son programme de remise en cause de l’ « austérité » sarkoziste. Et, d’autre part, l’ouverture et même la béance migratoire de Mme Merkel en 2015.

Déçus à droite et à gauche

Du coup, beaucoup étaient déçus en France, à droite mais aussi à gauche. Pas pour les mêmes raisons, mais de façon convergente, En fait le nouveau traité prend appui sur le traité de l’Élysée du 22 janvier 1963, il le précise, mais il ne crée pas vraiment un nouveau cadre pour la relation franco-allemande. En particulier il ne modifie pas le dispositif institutionnel des rencontres gouvernementales régulières. Et beaucoup de clauses rappellent en fait ce qui existe, mais en le délayant et en ajoutant les thèmes à la mode (comme l’ « autonomisation » des femmes, l’écologie, les normes, les droits de l’homme, etc.).

Sur le plan de la politique extérieure, les deux États « approfondissent leur coopération en matière de politique étrangère, de défense, de sécurité extérieure et intérieure et de développement tout en s’efforçant de renforcer la capacité d’action autonome de l’Europe. Ils se consultent afin de définir des positions communes sur toute décision importante touchant leurs intérêts communs et d’agir conjointement dans tous les cas où ce sera possible ». Cela n’ajoute rien d’essentiel par rapport au texte de 1962 : « Les deux Gouvernements se consulteront, avant toute décision, sur toutes les questions importantes de politique étrangère, et en premier lieu sur les questions d’intérêt commun, en vue de parvenir, autant que possible, à une position analogue ».

Le nouveau traité délaye le précédent en y ajoutant des thèmes à la mode.

D’autant plus que le traité de l’Élysée mentionnait, lui aussi, l’Europe. En revanche, une nouveauté a fait beaucoup jaser : l’ONU (la RFA n’en faisait pas partie en 1963 !). Mais il n’est pas question de partager le siège de la France au Conseil de sécurité, ni d’y renoncer au profit d’un siège de l’Union européenne, mais de coopérer au sein du Conseil et d’y promouvoir autant que possible des positions communes à l’ensemble des membres de l’Union. La France annonce qu’elle soutient la demande allemande d’un siège permanent, dans le cadre de la réforme du Conseil, enlisée d’ailleurs depuis des années, mais ce n’est pas nouveau. Et elle conservera son droit de veto, ce qui est l’essentiel.

Le siège de l’ONU

Certes, Olaf Scholz, le vice-chancelier, avait suggéré en novembre dernier que la France partage son siège ou y renonce au profit de l’Union. Mais en fait il s’agissait de mettre Emmanuel Macron et les Français en général en face de leurs contradictions : vous voulez une union financière et bancaire, vous affichez la volonté d’une politique extérieure européenne ambitieuse, mais vous n’êtes pas prêts à renoncer à votre statut.

Sur le plan de la défense, le traité d’Aix-la-Chapelle stipule qu’« ils se prêtent aide et assistance par tous les moyens dont ils disposent, y compris la force armée, en cas d’agression armée contre leurs territoires ». Mais ce n’est que la conséquence des traités de l’Atlantique Nord, et de Lisbonne, et le préambule de 1963 constatait déjà « la solidarité qui unit leurs deux peuples […] au point de vue de leur sécurité ».

Poursuivons : après s’être promis de « développer […] l’Europe dans le domaine militaire », les deux États « s’engagent à renforcer encore la coopération entre leurs forces armées en vue d’instaurer une culture commune… ». Mais le texte de 1963 était en fait plus précis et exigeant : « Sur le plan de la stratégie et de la tactique, les autorités compétentes des deux pays s’attacheront à rapprocher leurs doctrines en vue d’aboutir à des conceptions communes. Des instituts franco-allemands de recherche opérationnelle seront créés ». Dans ce domaine, « culture » ne veut rien dire…

Angela Merkel et Emmanuel Macron, tout à fait disposés à s’intégrer.

Une culture militaire commune…

En ce qui concerne les armements, même vague dans les affirmations du texte de 2019 : « Ils intensifient l’élaboration de programmes de défense communs et leur élargissement à des partenaires. Ce faisant, ils entendent favoriser la compétitivité et la consolidation de la base industrielle et technologique de défense européenne. Ils sont en faveur de la coopération la plus étroite possible entre leurs industries de défense, sur la base de leur confiance mutuelle ».

En 1963 on était plus précis : « En matière d’armements, les deux Gouvernements s’efforceront d’organiser un travail en commun dès le stade de l’élaboration des projets d’armement appropriés et de la préparation des plans de financement. À cette fin, des commissions mixtes étudieront les recherches en cours sur ces projets dans les deux pays et procéderont à leur examen comparé. Elles soumettront des propositions aux ministres qui les examineront lors de leurs rencontres trimestrielles et donneront les directives d’application nécessaires. » Ce qui n’a pas empêché cette collaboration d’échouer très largement tout de suite, les besoins opérationnels des deux Armées étant différents.

On fait grand cas de cet article du nouveau traité : « Les deux États instituent le Conseil franco-allemand de défense et de sécurité comme organe politique de pilotage de ces engagements réciproques. Ce Conseil se réunira au plus haut niveau à intervalles réguliers ». En fait ce Conseil existe depuis 1988 ! Il paraît avoir dormi du sommeil de Brunehilde…

En fait il s’agit de faire enfin vivre ce qui avait végété, à cause de la méfiance des États-Unis, mais aussi du refus allemand de n’être que le brillant second de Paris. Mais la nouvelle conjoncture va-t-elle suffire à relancer réellement les choses ?

En revanche il est vrai que le traité me paraît poser deux problèmes de fond. Allons aux textes. Tout d’abord ce n’est pas seulement un traité de coopération, mais « d’intégration franco-allemande », ce qui va infiniment plus loin. Et un certain nombre d’articles évoquent un rapprochement en matière économique, de normes, toute une série d’actions communes, y compris pour la culture, l’enseignement, la recherche, les médias. Mais il s’agit de vœux généraux, qui se heurteront (outre le problème linguistique…) au fait que les deux sociétés et les deux économies divergent à nouveau depuis plusieurs années, divergence que les conséquences du mouvement des Gilets jaunes vont sans doute aggraver. Les deux peuples sont-ils vraiment disposés à s’intégrer ?

Une nouvelle coopération transfrontalière

La seule chose précise concerne la coopération transfrontalière, en clair l’Alsace, la Lorraine, le Pays de Bade et la Sarre. Là des actions de toute nature sont prévues, qui pourront être dérogatoires des droits nationaux et européen actuels. C’est la vraie nouveauté du texte. Mais cette coopération existe déjà dans les faits depuis longtemps, et on ne l’empêchera pas. Elle repose sur toute une série de raisons historiques, géographiques, humaines. Si on trouve du travail plus facilement et mieux payé en Allemagne qu’en France, avec moins d’entraves administratives de toute nature, comment voulez-vous qu’il n’y ait pas des travailleurs transfrontaliers, qui souvent n’ont pas de problème de langue, et qui auraient tout intérêt à l’application de ce chapitre du traité ? On peut même se demander si, en fait, Paris n’a pas signé ces clauses pour essayer de reprendre le contrôle du phénomène…

Mais surtout le nouveau traité n’échappe pas à une contradiction fondamentale : la coopération franco-allemande étroite a toujours été un moteur essentiel de l’Union européenne, mais en même temps elle a toujours suscité la réserve des autres partenaires. La RFA en a d’ailleurs toujours été consciente. Ça a été l’une des raisons de l’échec relatif du traité de 1963 ; cela risque fort aussi de limiter les effets de celui de 2019.

 

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Auteur de l'article : Georges-Henri Soutou

Historien, membre de l'Institut